近日，国家发展改革委、文化和旅游部近日联合印发《国民旅游休闲发展纲要（2022—2030年）》（下称《纲要》），旨在进一步优化我国旅游休闲环境，完善相关公共服务体系，提升产品和服务质量，丰富旅游休闲内涵，促进相关业态融合。

据悉，《纲要》共提出10项重点任务，具体包括发展现代休闲业态、提升旅游休闲体验、推进产品创新升级等内容。其中，关于保障旅游休闲时间、优化全国年节和法定节假日时间分布格局的内容，引发社会热议。

“希望放假不调休”“建议加长春节假期”……诸如此类声音受到关注。《纲要》出台后，会如何优化全国年节和法定节假日？红星新闻采访了相关专家。

▲文旅部官网截图

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每年近三分之一时间在休假

为何仍感“假期荒”？

实际上，我国节假日天数自新中国成立以来已有所增加。红星新闻记者查阅发现，在新中国成立初期，我国法定年节假日为7天；1999年增至10天；2007年颁布的《全国年节及纪念日放假办法》，将清明、端午、中秋和除夕设为法定节假日，假日格局得到进一步完善。

公开资料显示，目前我国法定节假日已变为11天，算上周末休息日，每年非工作日总计在115天左右，占比超31%。换言之，中国人每年有近1/3的时间在休假。

此外，根据中国旅游研究院2021年10月发布的《中国休闲发展年度报告（2021）》统计，与2019年相比，2021年城镇居民工作日、周末、节假日休闲时间均出现不同幅度增长，其中周末增幅最大、节假日次之，休闲时间分别增加0.91小时和0.64小时。其中，农村居民平均每天休闲时间从3.14小时上升至4.36小时，涨幅达38.85%。

即便休息日超百天，依然有不少人感到“假期荒”，国庆、春节扎堆出游的话题不绝于耳。这背后，真的是放假天数不够，还是放假的“打开方式”不对？

“从总量上看，放眼全球，我认为我国节假日天数并不少，也符合我国国情国力。”中国旅游研究院院长戴斌在接受红星新闻采访时表示，大家之所以觉得假期天数还不够，主要有两个方面的原因。

戴斌认为，其一，随着人民生活水平提高和经济发展，大家渴望有更多的假期来满足自身享受生活的方式；其二，由于现行假期多为集中休假，这造成了居民的集中出游，带来的出行体验感、品质感相对变低，这也构成了人们认为节假日不够用的一大重要原因。

而在北京外国语大学文创产业研究中心旅游研究所所长刘思敏看来，虽然目前我国休假总天量并不算少，居于世界中等水平，但这也意味着，在假期天数上我们仍有进一步增多的空间。“很多网友呼吁假期延长，我觉得是很合理的需求。”

同时，刘思敏提出，人们之所以感觉“假荒”，是因为现行的休假结构还不够合理。刘思敏解释，随着国内经济水平增长，人们精神需求提升，旅游成了很多人的选择。但“风景在远方”，除了国庆、春节两个长假外，其他诸如清明、端午等三天假期，并不足以支撑远游以及长途探亲等较为耗时的安排。

▲2018年国庆节，成都春熙路步行街人山人海。红星新闻资料图

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前挪后凑的调休，合理吗？

专家：从国际上看，还可以加以优化

自2008年开始，我国共设元旦、春节、清明、端午、劳动节、中秋和国庆七大全民法定公休节日，按照规定，全民公休节日的假期通过调整双休日来集中休假，休假时段每年由国务院发布。但网友对调休颇有微词，一项媒体公开的调查显示，在“短假无调休”“长假有调休”和“都行”三个选项中，近80％的网友选择“短假无调休”。

那么，前挪后凑的休假模式，在国际上是否有先例？戴斌回应红星新闻表示，1999年我国实行黄金周制度，连放七天假，实际上是三天假期，加上双周末的调休。这种黄金周制度最早是向日本学习借鉴，国际上也有少数国家或地区，通过这样的集中休假方式，以实现拉动消费、促进经济发展的目的。

“但这种方式并不多见。从国际主流来看，更多国家和地区的长假并不需要调休，正常该休几天就休几天。”戴斌说。

红星新闻记者查阅发现，如美国共设有10个法定节假日，规定将原本固定日期的节日调整为与其最接近的星期一，并以此固定下来。换言之，对于固定日期节日，美国很少调休。举例来说，比如独立日恰好在周中，那么就当天放假；如果其在周末，那么则在下周一补休一天。

再如日本，共设有16个假期，也同样放假不调休，但会补假。比如假期赶上周末，则在下周一进行补充。

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增加假期时间，我们真的需要吗？

专家：四类人群急需长假

在每年的全国两会上，呼吁增加长假期，取消调休是不少代表委员的建议提案。

“我们呼吁增加假日总量，但更重要的是需要进一步合理优化假日结构，换言之，就是我们更需要长假。”刘思敏认为，眼下虽然双休日填充进了假期，但对于四类人群而言，小假期或者双休，并不能满足远距离出行需求。

第一类人群，异地尤其是跨省就业打工者，他们需要长假期来实现远程探亲的需求；第二类人群，即小康白领人群，需要长假来满足中远程休闲度假的精神需求；第三类人群，即中西部旅游业比较有优势的地区，更加需要东部地区客源前往消费旅游，而这同样会促进中西部地区的经济发展；第四类人群，即我国目前相对“老少边穷”的地区，同样需要额外的客源来实现经济发展。

基于以上原因，刘思敏认为，眼下延长假期很有必要，呼吁增设黄金周，以实现假期结构的优化配置。

▲节假日，乐山大佛景区拥挤的人群 资料图

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带薪休假制度

政策落地为何会“打折扣”

一直以来，国家层面始终强调把带薪休假制度贯彻落实。红星新闻记者梳理发现，2014年国务院发布《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》、2015年发布《国务院关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，均要求各级人民政府把落实职工带薪休假制度纳入议事日程，制定带薪休假制度实施细则或实施计划；《国民旅游休闲纲要(2013~2020年)》则明确，在2020年职工带薪年休假制度基本得到落实。

“带薪休假确实是基本权利，特别是职工应该享有的权利。”戴斌告诉红星新闻，从现实来看，我国带薪休假制度仍有进一步落实和普及的空间。

对此，刘思敏也表示，从带薪休假的保障上，我们和发达国家存在一定的差距。

刘思敏解释称，虽然我国已经施行了带薪休假制度，但是不少企业都会设置工作年限，或者休假起点定为5天，且最多不超过15天，况且并非每一名工作者都享受带薪休假制度。相比之下，一些经济较为发达的国家，已然能做到平均每月都有额外的带薪休假。

在刘思敏看来，切实落实带薪休假制度，减少休假前提条件，增加休假时长，扩大带薪休假群体范围，是需要学习借鉴的地方。

不过，主动放弃带薪休假权益的群体，也不在少数。中国社会科学院旅游研究中心发布的《休闲绿皮书：2017~2018年中国休闲发展报告》显示，在北京市有业群体中，2016年有30.1%的人没有享受带薪休假。在这些人中，“工作太忙，没时间休”的占比达45.6%，“单位无带薪休假制度”等原因位居其后。

对此现象，刘思敏表示，即便国家强调带薪休假制度，但由于我国仍是发展中国家，国情不同，所以政策落地的效果也会“打折”。这背后的原因，在于我国目前的劳动力市场依然供过于求。

“从带薪休假的提出，到落实，这是一个漫长的过程。”戴斌分析指出，下一步，我国需要增强国民旅游休闲的观念普及，增加职工的权利意识，用好5-15天的带薪休假。这样一来，结合现有的节假日，一方面可以提供远途旅游休闲所需的时间，另一方面也更符合我国现有的国情国力。

▲国庆黄金周，拥堵的高速路 图据新民晚报 资料图

5

如何优化法定节假日格局？

专家：适当增加假日总量，增设长假期

实际上，这已不是文旅部第一次出台有关优化国民旅游休闲的文件。2013年3月，文旅部便下发了《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》。该文件明确要求保障国民旅游休闲时间、改善国民旅游休闲环境、推进国民旅游休闲基础设施建设、提高国民旅游休闲服务质量等任务。其中包括加强带薪年休假落实情况监督检查、逐步实行低票价、打击欺客宰客、城市休闲公园限时免费开放、提高旅游休闲教育质量等保障措施。

上述文件实施以来，我国旅游休闲环境得到持续优化，公共服务体系更加完善，产品和服务质量显著提升，旅游休闲内容也持续拓展延伸。

那么，本次新《纲要》出台，又释放了什么信号？前挪后凑的调休制度，是否会暂停？更多长假是否会应运而生？对此，刘思敏表示：“我个人认为，《纲要》出台后，假期结构会在一定程度上沿着这个方向改变。但具体怎样去改，改到什么程度，现在还不能判断。”

究竟该如何优化假日分布格局？刘思敏认为：“就是在适当增加假日总量的情况下，重点增设长假期。”他解释称，一方面社会需要更加贯彻落实带薪休假，另一方面就是增加额外的黄金周，或者延长黄金周假期天数。只有增加黄金周长假，才是改善假日分布结构的有效手段，也是当下释放旅游消费，扶持旅游产业的一项重要策略。

刘思敏还表示，建议增设3～5个法定节假日，并恢复过去的五一黄金周，呼吁在8月增设“避暑黄金周”。

他解释称，人们集中在十月或寒暑期出游，同时人们回家探亲、办婚礼、甚至领略四季风光都成了刚需，但如今却无法彻底得到满足。所以才有了国庆、春节人满为患的局面。

刘思敏建议，或可考虑在每个季度都设置黄金周。他补充说，其实增设两大黄金周，只需新增5个休假日，其中2天放在原有3天休假基础的五一期间，另3天放在8月、连休周末，这样就能让每个季度都有黄金周。

而戴斌认为，优化现有节假日制度，建议把更多选择权交给人民群众，充分满足人民群众对旅游休闲个性化、多样性、品质化的要求。同时，戴斌也指出，旅游休闲制度的设计、优化也都必须从国情出发，不能过于理想化，既要考虑到人民对休闲的权利的满足和实现，也要考虑到节假日制度调整所带来的成本。

而对于如何合理放假，早在2017年，人力资源和社会保障部就曾公开表示：法定节假日假期长短的设置，需要与一个国家和地区的经济社会发展水平相适应，综合考虑假期增加对用人单位人工成本、生产经营发展等方面的影响。

红星新闻记者 杨雨奇 吴阳 实习生 李想